Обеспечение эффективности и развития института ОРВ

В рамках практики разработан комплекс мероприятий, направленный на создание комфортных правовых условий ведения бизнеса в регионе. Основными принципами обеспечения эффективности и развития института оценки регулирующего воздействия являются открытость и прозрачность, а целью — недопущение установления административных и правовых барьеров для ведения бизнеса. В основе практики лежит неукоснительное соблюдение данных принципов и стремление к достижению указанной цели. Практика реализуется в Краснодарском крае с 2013 года.

При описании алгоритма реализации практики сделан акцент на самых важных показателях каждого из четырех разделов системы показателей Минэкономразвития России, которые не распространены повсеместно.

1. Механизм реализации практики.

ОРВ проводится в отношении всех проектов НПА, относящихся к соответствующей предметной области, включая проекты, разработчиком которых является законодательный (представительный) орган.

Официальным уполномоченным органом региональной власти, отвечающим за создание и обеспечение нормативных и организационных условий для проведения ОРВ проектов НПА Краснодарского края, является департамент инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края. Сохранение кадрового состава отдела ОРВ со штатной численностью 4 единицы позволяет накапливать опыт, своевременно реагировать на изменения законодательства и качественно проводить ОРВ и экспертизу.

В рамках данного показателя оценивается не только нормативное закрепление, но и методическое и организационное сопровождение ОРВ и экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Начиная с 2013 года, отчеты о проведении ОРВ, содержащие статистические сведения и сравнительный анализ, размещаются на сайте уполномоченного органа https://dirmsp.krasnodar.ru/activity/orv/informatsionnye-materialy/statistika.

Также на сайте уполномоченного органа размещены отчеты о проведении экспертизы https://dirmsp.krasnodar.ru/activity/ekspertiza-deystvuyushchikh-normativno-pravovykh-aktov/informatsionnye-materialy11/statistika-i-obzory.

Это позволяет отслеживать и анализировать статистику ОРВ и экспертизы.

Так, например, в 2021 году в результате рассмотрения из 255 поступивших для проведения ОРВ проектов НПА:

12 — возвращено разработчикам в связи с несоблюдением процедуры;

12 — отозвано разработчиками для доработки;

по 106 — выданы положительные заключения;

по 67 — выданы отрицательные заключения;

по 58 — выданы положительные заключения после устранения замечаний, изложенных в отрицательных заключениях.

Также следует отметить, что в ряде случаев разработчики учитывали замечания в ходе проведения ОРВ уполномоченным органом либо принимали решение об отказе от разработки проекта НПА (в этом случае на региональном портале разработчик устанавливает статус проекта «отказ от разработки»).

О высоком качестве заключений свидетельствует применение количественной оценки при подготовке каждого заключения об ОРВ, исходя из смысла проекта и при наличии соответствующих данных. Вывод о наличии или отсутствии альтернативных способов регулирования также обязательно делается во всех заключениях об ОРВ.

В случае отсутствия необходимых данных для расчетов в отрицательном заключении делается вывод о наличии избыточных обязанностей, запретов и ограничений, которые могут привести к возникновению необоснованных расходов, подсчитать которые невозможно. Вместе с тем в большинстве случаев выводы о наличии положений, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности, настолько очевидны, что не нуждаются в количественном подтверждении.

Количество рисков, выявленных и сформулированных в заключениях по результатам ОРВ, составило 607.

Процент учета замечаний уполномоченного органа составил 100%.

Количество заключений об экспертизе НПА в 2021 году составило 6. В результате во всех 6 НПА были выявлены положения, затрудняющие осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности. Процент доработанных актов по итогам отрицательного заключения об экспертизе в 2021 году 100%.

На постоянной основе размещается информация о реализации практики на региональной странице Краснодарского края на портале orv.gov.ru:

ссылка на раздел «Новости региона» http://orv.gov.ru/Regions/Details/8?cat=17

ссылка на раздел «Лучшие практики», где приведены практические примеры проведения ОРВ или экспертизы в Краснодарском крае, в которых выявлены необоснованные или избыточные требования: http://orv.gov.ru/Regions/Details/8?cat=19

Также необходимо отметить, что на постоянной основе осуществляется участие Краснодарского края в федеральной ОРВ (во всех краевых органах государственной власти закреплены ответственные, настроена подписка на regulation.gov.ru, уполномоченным органом проводится адресная рассылка запросов). Помимо очевидной пользы, участие в данном процессе служит в качестве положительного примера эффективности и доказательства действенности механизма ОРВ и обмена опытом.

2. Прозрачность процессов нормотворчества.

Во-первых, внедренная в Краснодарском крае двухэтапная смешанная модель процедуры ОРВ предполагает обязательное проведение публичных консультаций с размещением проекта на региональном портале, как органами-разработчиками проектов, так и уполномоченным органом, за исключением проектов Законодательного Собрания Краснодарского края, публичные консультации по которым проводятся только уполномоченным органом. Данная модель обеспечивает соблюдение основных принципов ОРВ — публичности и прозрачности, а также контроль за соблюдением разработчиками процедуры и методологии.

Во-вторых, этому во многом способствует использование единого регионального портала regulation.krasnodar.ru для публичного обсуждения проектов актов в рамках ОРВ.

Бизнес-процессы регионального портала предусматривают версионность для проектов — возможность выдачи нескольких заключений по проекту НПА в случае его неоднократного направления на доработку (в одном ID проекта). В некоторых случаях по одному проекту (в разных версиях его доработки) выдавалось несколько заключений.

Данный функционал реализован для того, чтобы портал был удобен для использования общественностью, а процедура ОРВ — прозрачной. Важно показать всю цепочку от размещения разработчиком первоначальной версии проекта до принятого нормативного правового акта. Для обеспечения актуальности размещаемой информации регулярно проводится ее инвентаризация на портале.

В-третьих, на сегодняшний день департаментом заключено 11 соглашений о взаимодействии в рамках ОРВ и экспертизы с крупнейшими краевыми органами и общественными организациями, представляющими интересы бизнеса.

Отклики от организаций, с которыми заключены соглашения о взаимодействии при проведении ОРВ, поступают по 100% проектов НПА. Если же говорить об откликах с замечаниями (предложениями), то за 2021 год в рамках ОРВ от участников публичных консультаций поступило 246 замечаний (предложений) по 39 проектам НПА — процент учета 46%, из них:

в регулирующие органы — 133;

в уполномоченный орган — 113.

Преимущества от ОРВ для бизнеса — возможность:

отслеживать, какие инициативы на данный момент находятся в разработке, и быть готовыми к новым правилам регулирования;

принимать непосредственное участие в разработке и корректировке этих правил;

принимать активное участие в оценке уже введенного регулирования: предоставлять сведения о применении, издержках, процедурах, инициируя изменение существующего законодательства.

В-четвертых, порядком проведения ОРВ предусмотрена процедура урегулирования разногласий, которая предусматривает три этапа:

1) направление в уполномоченный орган пояснительной записки с изложением разногласий, подписанной руководителем регулирующего органа, по итогам рассмотрения которой уполномоченный орган уведомляет регулирующий орган о согласии (либо о несогласии) с представленными разногласиями;

2) проведение согласительного совещания с участием регулирующего органа, уполномоченного органа и иных заинтересованных лиц, результаты которого оформляются протоколом;

3) в случае если вопросы разногласий не удалось решить в указанном порядке, решение о дальнейшем согласовании проекта нормативного правового акта принимается заместителем главы администрации (губернатора) Краснодарского края, курирующим деятельность регулирующего органа, с учетом содержания протокола согласительного совещания.

Вместе с тем применение вышеуказанных положений случается достаточно редко, так как во избежание возникновения разногласий между уполномоченным и регулирующими органами рабочий процесс выстраивается как тесное взаимодействие с экспертами и разработчиками проектов НПА — в ходе ОРВ проводятся консультации, рабочие встречи и совещания.

3. ОРВ в органах местного самоуправления.

В соответствии со статьей 4 Закона № 3014-КЗ методическое обеспечение деятельности по проведению ОРВ, экспертизы и оценки применения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края — департаментом инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края:

1) ведется непрерывная консультационная поддержка муниципальных образований Краснодарского края по вопросам проведения ОРВ и экспертизы, проводятся обучающие мероприятия;

2) подготавливаются ежеквартальные обзоры проведения процедур ОРВ и экспертизы в муниципальных образованиях Краснодарского края;

3) формируется ежегодный Рейтинг качества проведения ОРВ и экспертизы в муниципальных образованиях Краснодарского края (далее — Рейтинг);

4) информация об ОРВ и экспертизе размещается на официальном сайте департамента dirmsp.krasnodar.ru и в региональном разделе федерального информационного портала orv.gov.ru;

5) органам местного самоуправления Краснодарского края рекомендовано принимать участие в федеральной и региональной ОРВ в целях учета интересов местного значения, а также получения опыта проведения ОРВ;

6) ведется работа по расширению возможностей регионального портала regulation.krasnodar.ru в части распространения на муниципальный уровень. В настоящее время проводится тестирование созданных бизнес-процессов, в последствии будет проведена апробация на «пилотных» муниципалитетах, а затем распространение этой практики на все 44 муниципальные образования края. В результате все разрабатываемые в крае инициативы можно будет отслеживать на одном ресурсе, что, во-первых, удобно для бизнеса, во-вторых для департамента как методиста ОРВ на муниципальном уровне, в-третьих — упростит оценку проводимой работы общественностью, экспертами АСИ и Минэкономразвития России.

4. Независимая экспертная оценка со стороны представителей бизнес-сообщества.

На наш взгляд, самый важный показатель работы — это эффективное взаимодействие с бизнесом, в чьих интересах проводится процедура ОРВ.

На заседаниях Консультативного по оценке регулирующего воздействия и экспертизе нормативных правовых актов Краснодарского края при департаменте инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, в состав которого входят руководители крупнейших краевых общественных объединений, представляющих интересы бизнеса, озвучиваются результаты проведения процедур ОРВ и экспертизы, утверждаются планы проведения экспертизы, рассматриваются вопросы совершенствования процедур ОРВ и экспертизы в Краснодарском крае.

Большое внимание уделяется тому, насколько качественно и полно отрабатываются предложения бизнеса и замечания, содержащиеся в заключениях об ОРВ. Ведь качественного проведения ОРВ недостаточно, если выявленные недостатки в проектах затем не устраняются разработчиком. Достичь ключевых целей ОРВ можно, только осуществляя контроль за проектом акта на каждом этапе его разработки вплоть до принятия.

Разумные и обоснованные мнения предпринимателей учитываются в обязательном порядке, ни одно обращение не остается без ответа. При подведении итогов публичных консультаций мы следуем правилу «соглашайся или объясняй» — разработчик должен либо согласиться с высказанными рекомендациями и внести их в проект акта, либо с детальной мотивировкой и ссылками на действующее законодательство отклонить поступившие предложения.

С уверенностью можно сказать, что представленная практика способствует созданию комфортных правовых условий ведения бизнеса в регионе.

Дополнительные эффекты от внедрения практики для региона заключаются в следующем.

Благодаря этому действенному механизму правила для бизнеса становятся понятными и предсказуемыми, повышается доверие граждан к власти, происходит снижение факторов административного давления на бизнес, что оказывает положительное влияние:

на повышение инвестиционной привлекательности региона. Результат проводимой работы — существенный рост инвестиционной и деловой активности. За период 2016–2021 гг. объем инвестиций в основной капитал в Краснодарский край в абсолютном выражении вырос более чем в 1,2 раза — до 543 млрд рублей. При этом, количество реализованных крупных (стоимостью свыше 100 млн рублей) инвестиционных проектов увеличилось в 1,8 раза (до 142 ед.), а их совокупная стоимость — в 2,4 раза (до 209,6 млрд рублей);

на развитие предпринимательства. Результат проводимой работы — по данным единого реестра субъектов МСП Краснодарского края ежегодно в 2019–2021 гг. количество субъектов МСП составляло более 266 тысяч, что, учитывая сложный период пандемии, является высоким результатом.

Эффективность практики 

В 2021 году средний балл Краснодарского края в Национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах РФ по показателю Б 1.2 «ОРВ органов власти» составил 99,9 (группа А).

Оценка регионов по данному показателю проводилась с учетом значений, представленных Министерством экономического развития Российской Федерации, то есть с учетом результатов Рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах РФ.

На протяжении 9 лет Краснодарский край демонстрирует успехи в развитии института ОРВ:

2013 год — 2 место в рейтинге (среди «пилотных» субъектов Российской Федерации); 

2014 и 2015 годы — 3 место;

2016 год — 4 место;

2017 год — 2 место в рейтинге;

2018, 2019, 2020 и 2021 годы — 1 место среди всех субъектов Российской Федерации.

В рейтинге 2021 года в группу высшего уровня вошли 12 регионов, в том числе Краснодарский край, набравший наибольшее количество баллов среди всех субъектов РФ по трем из четырех групп показателей.

Для оценки регионов предусмотрено пять уровней — высший, хороший, средний, удовлетворительный и неудовлетворительный по четырем группам показателей: 

• механизм проведения ОРВ, 

• прозрачность процессов нормотворчества, 

• ОРВ в органах местного самоуправления, 

• независимая экспертная оценка со стороны представителей бизнес-сообщества.

При расчете рейтинга использовалась актуализированная методика, в которой большее внимание было уделено качеству подготовки сводных отчетов об ОРВ разработчиками, в том числе рассмотрению альтернативных вариантов решения проблемы и финансовой оценке.